Fatalna nowelizacja ustawy o transporcie drogowym

W dniu 25 lipca bieżącego roku Prez. Andrzej Duda podpisał ustawę z dnia 5 lipca 2018 roku o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. Chociaż pozornie zmiana wynika z konieczności dostosowania polskich uregulowań do przepisów unijnych (w tym doprecyzowania naruszeń w aspekcie załącznika nr IV do rozporządzenia (UE) nr 1071/2009), ustawodawca postanowił poczynić dalej idące zmiany, wprowadzając zasadnicze korekty w dotychczas obowiązujących procedurach nakładania kar pieniężnych. Wbrew opiniom obecnym na wielu forach internetowych sama podwyżka niektórych kar (bądź maksymalnych wymiarów kar pieniężnych) nie jest najistotniejszym aspektem wprowadzanych zmian.

Przede wszystkim nowelizacji doprecyzowuje zasady cofania dobrej reputacji dla przedsiębiorców, organów zarządzających osób prawnych oraz osób pełniących funkcje zarządzających transportem. Nowelizacja czyni zapisy ustawy bardziej zbieżnymi do przepisów rozporządzenia UE nr 1071/2009, przewidując niejako automatyzm w procedurze cofania dobrej reputacji (w przypadku popełnienia przestępstwa odpowiedniej kategorii i skazania prawomocnym wyrokiem) oraz w procedurze kontrolnej (w przypadku popełnienia najpoważniejszego naruszenia, o którym mowa w załączniku nr IV do rozporządzenia 1071/2009).

Zarządzający transportem będą mieli znacznie gorzej – postępowanie w sprawie naruszeń będzie odbywało się w oparciu o Kpa. Do chwili obecnej postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na zarządzającego (załącznik nr 2 obecnej ustawy) było prowadzone na podstawie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Skutek tego był taki, że zarządzający odmawiali przyjęcia mandatów w wyniku kontroli drogowych czy w przedsiębiorstwie, a sprawy były kierowane do sądów. Sądy oceniając całokształt sprawy oraz stan majątkowy obwinionego w znakomitej większości przypadków obniżały kary pieniężne (nawet o 90%), w skutek czego ITD generowało z tego tytułu przychody znacznie niższe od zakładanych. Zmiana trybu orzekania na Kodeks postępowania administracyjnego skutkuje koniecznością dowodzenia swoich racji przez zarządzającego przed WSA i dalej NSA. Oprócz znacznie wyższych kosztów takiego postępowania wynik jest zawsze „zerojedynkowy”. To oznacza, że jeśli kara na zarządzającego była nałożona zasadnie, to wysokość tej kary NIGDY nie zostanie obniżona (czyli zostanie nałożona w wysokości przewidzianej ustawą (Sądy Administracyjne nie mają możliwości obniżenia kary z uwagi na stan materialny obwinionego). Reasumując – działania ITD osiągną wówczas zamierzony cel, tj. odpowiedniej wysokości przychodów budżetowych ze strony zarządzających transportem. Efekt – znaczny wzrost przyjmowanych grzywien przez zarządzających z obawy przed skomplikowanym i niepewnym w aspekcie możliwych rozstrzygnięć postępowaniem przed WSA.

Największym problemem z nowelizacją jest wieloznaczność różnych zapisów w taryfikatorze kar  prowadząca do sytuacji, gdzie to nie od przepisu, ale od interpretacji inspektora (bądź innego kontrolera) będzie zależało, czy w danym przypadku kara zostanie nałożona. Na szczególną uwagę zasługują następujące przepisy:

• Lp.1.10 załącznika nr 3 – umieszczenie w liście przewozowym lub innych dokumentach związanych z przewożonym ładunkiem danych lub informacji niezgodnych ze stanem faktycznym – 3000 zł – po pierwsze, co to znaczy niezgodnych w rozumieniu ustawodawcy. Przykładowo 90% transportów międzynarodowych ma masę ładunków określaną szacunkowo. Jeżeli dla uproszczenia nadawca wpisze w CMR masę ładunku 24000 kg, zaś w czasie kontroli okaże się, że ładunek jest lżejszy, np. 23200 kg, to czy powyższa okoliczność stanowi przesłankę do nałożenia kary pieniężnej? Ustawodawca nie doprecyzował, w jakich przepadkach niezgodność będzie skutkowała nałożeniem kary pieniężnej (przepis jest zbyt ogólny do jego prawidłowego zastosowania). Co ciekawe, ustawodawca nie przewidział żadnych możliwych odchyłek od masy towaru (np. jak w ustawie o monitorowaniu przewozu drogowego towarów, gdzie przewidziano dopuszczalną różnicę w masie przesyłki do 10%). Reasumując, przepis pozwala na zbyt swobodną interpretację pojęcia „niezgodność”, co może prowadzić do niesłusznego nakładania kar pieniężnych na krajowych i zagranicznych przewoźników drogowych.
• Lp.5.12 załącznika nr 3 – przekroczenie dopuszczalnego dobowego 10 godzinnego czasu pracy, gdy praca jest wykonywana w porze nocnej – 50 zł do 3h i 100 zł za każdą następną godzinę – przede wszystkim ustawodawca nie zwrócił uwagi na dwa podstawowe fakty: podczas kontroli w większości przypadków nie ma możliwości sprawdzenia , czy kierowca naruszył normę, ponieważ kontroler nie ma wiedzy, jaki przedział czasowy (4 godziny pomiędzy godziną 0 a 7) określił przedsiębiorca w rozumieniu dyrektywy 15/2002 jako porę nocną. Po wtóre, ponieważ ustawodawca zapomniał zmienić art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, ITD nie będzie miało możliwości kontroli tej normy w stosunku do osób zatrudnionych w ramach stosunku pracy.
• L.p. 5.8 oraz l.p. 5.10 załącznika nr 3 będą się wzajemnie wykluczały – z jednej strony ustawodawca przewidział (tak jak było do tej pory), że odpoczynek tygodniowy może być za krótki, co skutkuje odpowiednią kara pieniężną (od 150 do 450 zł za godzinę w zależności od rodzaju odpoczynku i wymiaru skrócenia). Jednak w lp. 5.10 umieszczono nowy typ naruszenia, tj. przekroczenie 6 kolejnych okresów 24 godzinnych od ostatniego odpoczynku tygodniowego. Czy to oznacza, że jeżeli odpoczynek zostanie odebrany zbyt późno to za to samo naruszenie organ będzie nakładał dwie kary? To jest za skrócenie odpoczynku w ciągu normy 6×24 oraz za zbyt późne odebranie właściwego odpoczynku? Nie sposób zrozumieć, co autor nowelizacji miał na myśli.
• Dział „Naruszenie przepisów ustawy o czasie pracy kierowców” – jak wcześniej wskazano, z uwagi na niedokonanie nowelizacji art. 68 ust. 1 pkt 2 utd przepis będzie mógł być stosowany wyłącznie do kierowców niepozostających w stosunku pracy;
• Dział „Naruszenie przepisów dotyczących masy i wymiarów pojazdów” – dział ten przewiduje nakładanie kar pieniężnych za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej w wymiarze od 500 do 10 000 zł, oraz za przekroczenie dopuszczalnej długości i szerokości w wymiarze od 1000 do 5000 zł. Problem w tym, że kary pieniężne za powyższe naruszenia są przewidziane przepisami art. 140aa i 140ab ustawy – Prawo o ruchu drogowym – czy to oznacza, że z tytułu tego samego naruszenia będą nakładane dwie różnej wysokości kary pieniężne? (naruszenie art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji). Z uwagi na praktycznie nieistniejący TK w chwili obecnej jakiejkolwiek pomocy ze strony tego organu raczej spodziewać się nie należy, pozostaje w sferze domysłów, jak sobie Sądy poradzą z kwestią wielokrotnego karania przewoźników na podstawie jednego czynu.

Powyższe błędy nie są jedynymi uchybieniami ustawodawcy w nowelizacji, jednak są one najistotniejsze w aspekcie bezpieczeństwa prawnego przedsiębiorstwa przewozowego. Nie oznacza to jednak, że ustawa nie zawiera zapisów korzystnych; jednym z nich jest całkowite zniesienie zasad odpowiedzialności karnej za niektóre najpoważniejsze naruszenia (np. fałszowanie dokumentów związanych z czasem jazdy) i zmiana na odpowiedzialność wyłącznie administracyjną. Paradoksalnie błędy zawarte w nowelizacji mogą działać także na korzyść przewoźników. Organy kontroli nakładając bowiem kary na podstawie wadliwych norm prawnych będą miały poważny problem w ich utrzymaniu, gdy sprawa trafi przed oblicze WSA bądź NSA. Reasumując, nowelizacja miała na celu ewidentnie rozszerzenie katalogu kar w celu zwiększenia przychodów Skarbu Państwa, jednak sama jakość ustawy pozostawia wiele do życzenia.